EU-domstolens dom af 5. marts 2026 (sag C-210/24): Asociación de Empresas de Servicios para la Dependencia (AESTE) mod Ayuntamiento de Ortuella

Foreløbig udgave

DOMSTOLENS DOM (Anden Afdeling)

5. marts 2026 (*)

» Præjudiciel forelæggelse – indgåelse af offentlige kontrakter – direktiv 2014/24/EU – kontrakt vedrørende sociale tjenesteydelser uden indkvartering – kontakt af en værdi, der er lavere end tærsklen for anvendelse af dette direktiv – artikel 67 – tildelingskriterium baseret på sociale hensyn – økonomisk mest fordelagtige bud – lønstigning for det personale, der gennemfører kontrakten, som overstiger niveauet for lønningerne fastsat i overenskomsten for sektoren – forbindelse med kontraktens genstand – proportionalitet og ikke-forskelsbehandling – artikel 28 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – retten til kollektiv forhandling «

I sag C-210/24,

angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (klagenævnet for udbud i den selvstyrende region Baskerlandet, Spanien) ved afgørelse af 14. marts 2024, indgået til Domstolen samme dag, i sagen

Asociación de Empresas de Servicios para la Dependencia (AESTE)

mod

Ayuntamiento de Ortuella,

har

DOMSTOLEN (Anden Afdeling),

sammensat af afdelingsformanden, K. Jürimäe, Domstolens præsident, K. Lenaerts, som fungerende dommer i Anden Afdeling, og dommerne F. Schalin, M. Gavalec (refererende dommer) og Z. Csehi,

generaladvokat: A. Biondi,

justitssekretær: fuldmægtig R. Stefanova-Kamisheva,

på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 9. april 2025,

efter at der er afgivet indlæg af:

–        den spanske regering ved S. Núñez Silva, som befuldmægtiget,

–        Europa-Kommissionen ved B.-R. Killmann, L. Malferrari, E. Sanfrutos Cano og G. Wils, som befuldmægtigede,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 3. juli 2025,

afsagt følgende

Dom

1        Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 67, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU af 26. februar 2014 om offentlige udbud og om ophævelse af direktiv 2004/18/EF (EUT 2014, L 94, s. 65), Europa-Parlamentet og Rådets direktiv 96/71/EF af 16. december 1996 om udstationering af arbejdstagere som led i udveksling af tjenesteydelser (EFT 1996, L 18, s. 1), artikel 56 TEUF og artikel 28 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).

2        Denne anmodning er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Asociación de Empresas de Servicios para la Dependencia (AESTE) og Ayuntamiento de Ortuella (Ortuella kommune, Spanien) vedrørende lovligheden af et tildelingskriterium i udbudsbetingelserne til en tjenesteydelseskontrakt, som denne kommune har indgået.

 Retsforskrifter

 EU-retten

3        89., 90., 92., 97., 98. og 114. betragtning til direktiv 2014/24 har følgende ordlyd:

»(89)      Begrebet tildelingskriterier er centralt i dette direktiv. Det er derfor vigtigt, at de relevante bestemmelser præsenteres så enkelt og strømlinet som muligt. Dette kan ske ved at anvende udtrykket »økonomisk mest fordelagtige tilbud« som overordnet begreb, idet alle de udvalgte tilbud i sidste ende bør vælges i forhold til det, den enkelte ordregivende myndighed anser for at være den økonomisk bedste løsning blandt tilbuddene. […]

(90)      Kontrakter bør tildeles på grundlag af objektive kriterier, som sikrer overholdelse af principperne om gennemsigtighed, ikkeforskelsbehandling og ligebehandling, med henblik på at sikre en objektiv sammenligning af tilbuddenes relative værdi for under forhold med effektiv konkurrence at fastslå, hvilket tilbud der er det økonomisk mest fordelagtige tilbud. Det bør udtrykkeligt fastsættes, at det økonomisk mest fordelagtige tilbud bør vurderes på grundlag af det bedste forhold mellem pris og kvalitet, hvilket altid bør indeholde et pris- eller omkostningselement. Det bør ligeledes præciseres, at en sådan vurdering af det økonomisk mest fordelagtige tilbud også kan ske alene på grundlag af enten pris eller omkostningseffektivitet. Det er endvidere hensigtsmæssigt at erindre om, at det står de ordregivende myndigheder frit for at fastsætte tilstrækkelige kvalitetsstandarder ved hjælp af tekniske specifikationer eller vilkår for udførelse af kontrakten.

For at fremme mere kvalitetsorienterede offentlige udbud bør det være tilladt for medlemsstaterne at forbyde eller indskrænke brugen af pris eller omkostning alene til at vurdere det økonomisk mest fordelagtige tilbud, når de vurderer, at det er hensigtsmæssigt.

For at sikre overholdelsen af princippet om ligebehandling ved tildelingen af kontrakter bør de ordregivende myndigheder være forpligtet til at skabe den gennemsigtighed, der er nødvendig for, at alle tilbudsgivere kan være rimeligt informeret om de kriterier og ordninger, der anvendes i forbindelse med beslutningen om tildeling af kontrakter. Ordregivende myndigheder bør derfor være forpligtet til at oplyse, hvilke kriterier de anvender for tildelingen af kontrakten, og hvordan de relativt vægter de enkelte kriterier. […]

[…]

(92)      De ordregivende myndigheder bør i forbindelse med vurderingen af det bedste forhold mellem pris og kvalitet fastlægge de økonomiske og kvalitative kriterier, der knytter sig til kontraktens genstand, som de vil anvende i den forbindelse. Disse kriterier bør dermed gøre det muligt at foretage en sammenlignende vurdering af de enkelte tilbud i forhold til kontraktens genstand som defineret i de tekniske specifikationer. For så vidt angår det bedste forhold mellem pris og kvalitet indeholder dette direktiv en ikkeudtømmende liste over mulige tildelingskriterier, der omfatter miljømæssige og sociale aspekter. Ordregivende myndigheder bør tilskyndes til at vælge tildelingskriterier, der giver dem mulighed for at opnå bygge- og anlægsarbejder, varer og tjenesteydelser af høj kvalitet, og som bedst svarer til deres behov.

De valgte tildelingskriterier bør ikke give den ordregivende myndighed ubegrænset valgfrihed, og de bør sikre muligheden for effektiv og fair konkurrence og skal være ledsaget af ordninger, der muliggør effektiv kontrol af tilbudsgivernes oplysninger.

Med henblik på at identificere det økonomisk mest fordelagtige tilbud bør beslutningen om tildeling af kontrakten ikke udelukkende være baseret på ikkeomkostningsmæssige kriterier. De kvalitative kriterier bør derfor ledsages af et omkostningskriterium, som efter den ordregivende myndigheds valg kan være enten prisen eller en tilgang baseret på omkostningseffektivitet, f.eks. beregning af livscyklusomkostninger. Tildelingskriterierne bør dog ikke berøre anvendelsen af nationale bestemmelser om vederlag for visse tjenesteydelser eller om angivelse af en fast pris for visse varer.

[…]

(97)      Med henblik på bedre at integrere sociale og miljømæssige hensyn i udbudsprocedurerne bør ordregivende myndigheder endvidere have lov til at anvende tildelingskriterier eller vilkår for gennemførelse af kontrakten for bygge- eller anlægsarbejder, varer eller tjenesteydelser, der skal leveres i henhold den offentlige kontrakt, for så vidt angår alle aspekter og ethvert trin i deres livscyklus lige fra ekstraktion af råmaterialer til produkterne til tidspunktet for bortskaffelse af produktet, herunder faktorer, der indgår i den specifikke proces med fremstilling og levering af samt handel og betingelserne herfor med de pågældende bygge- og anlægsarbejder, varer eller tjenesteydelser eller en specifik proces på et senere tidspunkt i deres livscyklus, også selv om sådanne faktorer ikke udgør en del af deres materielle indhold. […]

Betingelsen for en forbindelse med kontraktens genstand udelukker dog kriterier og vilkår vedrørende en virksomheds generelle politik, som ikke kan betragtes som en faktor, der karakteriserer den specifikke proces med fremstilling eller levering af indkøbte bygge- og anlægsarbejder, varer eller tjenesteydelser. Ordregivende myndigheder bør derfor ikke kunne kræve, at tilbudsgivere har en gældende virksomhedspolitik for socialt eller miljømæssigt ansvar.

(98)      Det er afgørende, at tildelingskriterierne eller vilkårene for gennemførelse af kontrakten[…] for så vidt angår de sociale aspekter af fremstillingsprocessen[…] vedrører de bygge- eller anlægsarbejder, varer eller tjenesteydelser, der skal leveres i henhold til kontrakten. De bør desuden anvendes i overensstemmelse med direktiv [96/71], som fortolket af Den Europæiske Unions Domstol, og bør ikke vælges eller anvendes på en måde, der direkte eller indirekte diskriminerer økonomiske aktører fra andre medlemsstater eller tredjelande, der er parter i [Verdenshandelsorganisationens aftale om offentlige udbud (»GPA-aftalen«)] eller i frihandelsaftaler, som [Den Europæiske Union] er part i. Krav vedrørende de grundlæggende arbejdsvilkår, der er fastsat i direktiv [96/71], såsom mindsteløn bør således forblive på det niveau, der er fastsat af den nationale lovgivning eller gennem kollektive aftaler, der gælder i overensstemmelse med EU-retten i forbindelse med dette direktiv.

[…]

(114)      Visse kategorier af tjenesteydelser har fortsat ifølge deres natur en begrænset grænseoverskridende dimension, især de tjenesteydelser, der kan betegnes som personlige tjenesteydelser, såsom visse sociale, sundhedsmæssige og uddannelsesmæssige tjenesteydelser. Disse tjenesteydelser leveres i en særlig sammenhæng, som er meget forskellig fra medlemsstat til medlemsstat som følge af forskellige kulturelle traditioner. Der bør derfor oprettes en særlig ordning for offentlige kontrakter for disse tjenesteydelser med en højere tærskel end den, der gælder for andre tjenesteydelser.

Personlige tjenesteydelser med værdier under denne tærskel vil normalt ikke være af interesse for udbydere fra andre medlemsstater, medmindre der er konkrete tegn på det modsatte, som f.eks. ved EU-finansiering af grænseoverskridende projekter.

Kontrakter for personlige tjenesteydelser over denne tærskel bør være underlagt gennemsigtighed på EU-plan. Under hensyntagen til vigtigheden af den kulturelle sammenhæng og disse tjenesteydelsers følsomhed bør medlemsstaterne have vide skønsbeføjelser til at planlægge valget af leverandører på den måde, de finder mest hensigtsmæssig. Direktivets bestemmelser tager hensyn til dette krav og pålægger kun overholdelse af de grundlæggende principper om gennemsigtighed og ligebehandling og sikrer, at de ordregivende myndigheder er i stand til at anvende specifikke kvalitetskriterier ved valget af leverandører af tjenesteydelser såsom de kriterier, der er fastsat i den frivillige europæiske kvalitetsramme for sociale tjenesteydelser, der er offentliggjort af Udvalget for Social Beskyttelse. […]«

4        Artikel 4 i direktiv 2014/24 med overskriften »Tærskelværdier« er affattet således:

»Dette direktiv gælder for udbud, hvis anslåede værdi eksklusive moms svarer til eller overstiger følgende tærskler:

[…]

d)      750 000 EUR for offentlige tjenesteydelseskontrakter vedrørende sociale og andre specifikke tjenesteydelser, der er anført i bilag XIV.«

5        Dette direktivs kapitel II, som har overskriften »Generelle regler«, indeholder direktivets artikel 18, der selv har overskriften »Udbudsprincipper«, som fastsætter følgende i stk. 1:

»De ordregivende myndigheder behandler økonomiske aktører ens og uden forskelsbehandling og handler på en gennemsigtig og forholdsmæssig måde.

Udbuddet udformes ikke med det formål at udelukke dette fra direktivets anvendelsesområde eller kunstigt indskrænke konkurrencen. Konkurrencen betragtes som kunstigt indskrænket, hvis udbuddet er udformet med den hensigt uretmæssigt at favorisere visse økonomiske aktører eller stille dem mindre gunstigt.«

6        Nævnte direktivs artikel 67 med overskriften »Kriterier for tildeling af kontrakter« bestemmer:

»1.      Med forbehold af nationale love eller administrative bestemmelser om prisen på visse varer eller vederlaget for visse tjenesteydelser lægger de ordregivende myndigheder det økonomisk mest fordelagtige tilbud til grund for tildelingen af offentlige kontrakter:

2.      Det økonomisk mest fordelagtige tilbud set ud fra den ordregivende myndigheds synspunkt udvælges på grundlag af pris eller omkostninger efter en tilgang baseret på omkostningseffektivitet, såsom en beregning af livscyklusomkostninger i overensstemmelse med artikel 68, og kan omfatte det bedste forhold mellem pris og kvalitet, som skal vurderes på grundlag af kriterier, herunder kvalitative, miljømæssige og/eller sociale aspekter i forbindelse med genstanden for den pågældende offentlige kontrakt. Disse kriterier kan f.eks. omfatte:

a)      kvalitet, herunder teknisk værdi, æstetiske og funktionsmæssige karakteristika, tilgængelighed, udformning for alle brugere, sociale, miljømæssige og innovative karakteristika og handel og betingelserne herfor

b)      organiseringen af det personale, der skal udføre kontrakten, og dets kvalifikationer og erfaring, hvor kvaliteten af det personale, der skal udføre kontrakten, kan påvirke niveauet af kontraktens opfyldelse betydeligt, eller

c)      kundeservice og teknisk bistand, leveringsbetingelser såsom leveringsdato, leveringsprocedure og leveringstid eller færdiggørelsestid.

Omkostningselementet kan også tage form af en fast pris eller faste omkostninger, hvor de økonomiske aktører udelukkende konkurrerer på kvalitetskriterier.

Medlemsstaterne kan fastsætte, at de ordregivende myndigheder ikke må anvende pris alene eller omkostninger alene som det eneste tildelingskriterium eller begrænse brugen heraf til bestemte kategorier af ordregivende myndigheder eller visse typer af kontrakter.

3.      Tildelingskriterier anses [for] værende forbundet med genstanden for den offentlige kontrakt, såfremt de relaterer sig til de bygge- og anlægsarbejder, varer eller tjenesteydelser, der skal leveres i henhold til kontrakten, for så vidt angår ethvert aspekt og ethvert trin i deres livscyklus, herunder faktorer, der indgår i:

a)      den specifikke proces med fremstilling eller levering af eller handel med de pågældende bygge- og anlægsarbejder, varer eller tjenesteydelser, eller

b)      en specifik proces for en anden fase i deres livscyklus,

også selv om sådanne faktorer ikke udgør en del af deres materielle indhold.

4.      Tildelingskriterier medfører ikke, at den ordregivende myndighed gives ubegrænset valgfrihed. De skal sikre muligheden for effektiv konkurrence og skal være ledsaget af specifikationer, der giver mulighed for en effektiv kontrol af tilbudsgivernes oplysninger, med henblik på at vurdere, i hvilket omfang tilbuddene opfylder tildelingskriterierne. I tvivlstilfælde skal de ordregivende myndigheder foretage en effektiv kontrol af nøjagtigheden af de oplysninger og den dokumentation, som er forelagt af tilbudsgiverne.

5.      Den ordregivende myndighed angiver i udbudsdokumenterne, hvordan den relativt vil vægte de kriterier, der er valgt med henblik på at afgøre, hvilket tilbud der er det økonomisk mest fordelagtige, undtagen når dette er bestemt på grundlag af prisen alene.

Denne vægtning kan angives ved fastsættelse af en ramme med et passende maksimalt udsving.

Hvis vægtning ikke er mulig af objektive årsager, angiver den ordregivende myndighed kriterierne i prioriteret rækkefølge.«

7        Samme direktivs artikel 74 med overskriften »Tildeling af kontrakter vedrørende sociale og andre specifikke tjenesteydelser« bestemmer følgende:

»Offentlige kontrakter vedrørende sociale tjenesteydelser og andre specifikke tjenesteydelser, der er anført i bilag XIV, tildeles i overensstemmelse med dette kapitel, når kontrakternes værdi svarer til eller overstiger tærskelværdien i artikel 4, litra d).«

8        Artikel 76 i direktiv 2014/24 med overskriften »Principper for tildeling af kontrakter« foreskriver:

»1.      Medlemsstaterne indfører nationale regler for tildeling af kontrakter, der er omfattet af dette kapitel, for at sikre, at de ordregivende myndigheder overholder principperne om gennemsigtighed og ligebehandling af økonomiske aktører. Det står medlemsstaterne frit for at fastsætte de procedureregler, der skal anvendes, så længe sådanne regler giver de ordregivende myndigheder mulighed for at tage hensyn til de pågældende tjenesteydelsers særlige karakter.

2.      Medlemsstaterne sikrer, at de ordregivende myndigheder har mulighed for at tage hensyn til behovet for at sikre tjenesteydelsernes kvalitet, kontinuitet, adgangsmuligheder, tilgængelighed og omfang, samt at priserne er overkommelige, og de forskellige brugeres, herunder dårligt stillede og sårbare gruppers, særlige behov, at brugerne inddrages og får indflydelse samt innovation. Medlemsstaterne kan også fastlægge, at valget af tjenesteyder skal ske på grundlag af det tilbud, der afspejler det bedste forhold mellem pris og kvalitet, under hensyntagen til kvalitets- og bæredygtighedskriterier for sociale tjenesteydelser.«

9        Bilag XIV til dette direktiv indeholder en tabel med overskriften »Tjenesteydelser omhandlet i artikel 74« og omtaler CPV-kode 85312000-9.

 Spansk ret

10      Artikel 1 i ley 9/2017 de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (lov nr. 9/2017 om offentlige kontrakter til gennemførelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/23/EU og [2014/24] af 26.2.2014 i den spanske retsorden) af 8. november 2017 (BOE nr. 272 af 9.11.2017, herefter »lov om offentlige kontrakter«) bestemmer følgende i stk. 3:

»Ved enhver indgåelse af offentlige kontrakter inkluderes sociale og miljømæssige kriterier horisontalt og bindende, for så vidt som de vedrører kontraktens genstand, hvis det er korrekt, at inklusionen heraf giver mulighed for det bedste forhold mellem den kontraktlige ydelses pris og kvalitet og en større og bedre effektivitet ved anvendelsen af offentlige midler. Adgangen til offentlige kontrakter lettes ligeledes for små og mellemstore virksomheder og socialøkonomiske virksomheder.«

11      Denne lovs artikel 145 med overskriften »Krav og typer af kriterier for tildeling af kontrakter« fastsætter:

»1.      Kontrakter tildeles under anvendelse af flere tildelingskriterier på grundlag af det bedste forhold mellem pris og kvalitet.

Når det er begrundet i lyset af sagens akter, kan kontrakter tildeles efter kriterier baseret på en fremgangsmåde, der støttes på det bedste forhold mellem omkostninger og effektivitet, på grundlag af prisen eller omkostningerne, såsom beregningen af livscyklusomkostningerne i henhold til artikel 148.

2.      Det bedste forhold mellem pris og kvalitet vurderes på grundlag af økonomiske og kvalitative kriterier.

De kvalitative kriterier, som den ordregivende myndighed fastsætter for at vurdere det bedste forhold mellem pris og kvalitet, kan omfatte miljømæssige eller sociale aspekter vedrørende kontraktens genstand på den i stk. 6 fastsatte måde, herunder bl.a. følgende:

1)      kvalitet, herunder teknisk værdi, æstetiske og funktionsmæssige karakteristika, tilgængelighed, design for alle eller udformning for alle brugere, sociale, miljømæssige og innovative karakteristika samt handel og betingelserne herfor

[…]

De sociale karakteristika ved kontrakten vedrører bl.a. følgende formål: fremme af social integration af personer med handicap, som er ugunstigt stillede eller tilhører sårbare grupper, blandt de personer, der påvirkes af gennemførelsen af kontrakten, og, generelt, social og erhvervsmæssig integration af personer med handicap eller personer, der finder sig i eller er truet af social eksklusion; underentreprise til særlige beskæftigelsescentre af social karakter eller virksomheder, der beskæftiger sig med integration; planer for ligestilling mellem mænd og kvinder, der skal anvendes under gennemførelsen af kontrakten, og, generelt, ligestilling mellem mænd og kvinder; fremme af ansættelse af kvinder; forening af arbejds-, privat- og familieliv; forbedring af arbejdsvilkårene og lønninger; stabilitet i ansættelsen; ansættelse af flere personer til gennemførelse af kontrakten; uddannelse og beskyttelse af sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen; anvendelse af etiske kriterier og social ansvarlighed til gennemførelse af kontrakten; eller kriterier vedrørende levering eller anvendelse af varer fra bæredygtig handel under gennemførelsen af kontrakten.

2)      organisering af og kvalifikationer og erfaringer hos det personale, der skal gennemføre kontrakten, hvor kvaliteten af dette personale kan påvirke kontraktens opfyldelse betydeligt.

[…]«

12      47. tillægsbestemmelse til nævnte lov med overskriften »Principper for koncessionskontrakter om tjenesteydelser opregnet i bilag IV og for kontrakter vedrørende tjenesteydelser af social, uddannelsesmæssig eller sundhedsmæssig karakter opregnet i bilag IV« har følgende ordlyd:

»Uden at dette berører anvendelsen af bestemmelserne i denne lov, herunder bestemmelser vedrørende fastsættelse af de tekniske specifikationer, minimumsbetingelser for solvens, tildelingskriterier og særlige gennemførelsesvilkår, fører de ordregivende myndigheder på alle trin under proceduren for indgåelse af de koncessionskontrakter om tjenesteydelser, der er opregnet i bilag IV, og de kontrakter af social, uddannelsesmæssig eller sundhedsmæssig karakter, der er opregnet i bilag IV, tilsyn med behovet for at sikre, at tjenesteydelsernes kvalitet, kontinuitet, tilgængelighed, prisoverkommelighed, modtagelighed og fuldstændighed opfylder de specifikke behov for hver brugerkategori, herunder ugunstigt stillede og sårbare grupper, og for at sikre involvering af tjenesteydelsernes brugere samt innovation i leveringen af tjenesteydelsen.

Ved fastsættelsen af tildelingskriterier for kontrakterne omhandlet i denne tillægsbestemmelse kan den ordregivende myndighed endvidere henvise til bl.a. følgende aspekter: erfaringen hos det personale, der skal gennemføre kontrakten, med levering af tjenesteydelser til særligt ugunstigt stillede sektorer eller med levering af tjenesteydelser af tilsvarende art på de betingelser, der er fastsat i artikel 145; reinvestering af overskud udledt af forbedringen af de leverede tjenesteydelser; indførelse af ordninger for deltagelse, information og vejledning af brugerne.«

 Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

13      Den 13. juni 2023 indgav AESTE en særlig klage vedrørende offentlige kontrakter til Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (klagenævnet for udbud i den selvstyrende region Baskerlandet, Spanien), som er den forelæggende ret, rettet mod udbudsbetingelserne vedrørende kontrakten på »[t]jenesteydelse for hjemmehjælp i Ortuella kommune«, som denne kommune indgik (herefter »den omtvistede kontrakt«).

14      Genstanden for den omtvistede kontrakt var »udførelse af hjemmehjælp i Ortuella kommune med henblik på at levere en kollektiv social ydelse, hvorunder der med anvendelse af forberedt, uddannet og superviseret personale udøves præventive og uddannelsesmæssige aktiviteter og leveres bistand til familier og/eller personer, der har vanskeligt ved at opretholde eller beskytte deres fysiske, sociale og/eller følelsesmæssige velbefindende, hvorved det tilsigtes, at brugerne i videst muligt omfang og så passende som muligt kan bo i eget hjem og/eller miljø«. Ifølge den forelæggende ret vedrører denne kontrakt »[s]ociale tjenesteydelser uden indkvartering« (CPV-kode 85312000-9) som omhandlet i bilag IV til lov om offentlige kontrakter, der svarer til bilag XIV i direktiv 2014/24.

15      Nævnte kontrakts anslåede værdi udgør 166 250 EUR.

16      Med klagen har AESTE nedlagt påstand om annullation af det tildelingskriterium, som fremgår af den omtvistede kontrakts særlige administrative udbudsbetingelser, og som fastsætter tildeling af maksimalt 40 point i tilfælde af en stigning i lønsummen for tilbudsgiveren (herefter »det omtvistede kriterium«). Dette kriterium har følgende ordlyd:

»Med udgangspunkt i lønningerne fastsat ved overenskomsten i sektoren tages der hensyn til de højere lønninger (stigning i lønsummen), som den tilbudsgivende virksomhed foreslår at tilbyde de personer, der udfører kontrakten.

Procentsatsen for lønstigningen tages i betragtning ved at tage hensyn til den grundløn og det løntillæg, som er fastsat i overenskomsten, og som efter præcisering udbetales til alle arbejdstagere, idet følgende formel anvendes: point = P × A/B.

Pointene svarer til det samlede antal point, som tildeles tilbuddet.

P er det maksimale antal point, der kan tildeles, dvs. 40 point.

A er den højeste procentsats for alle de afgivne tilbud.

B er den fastsatte procentsats for det tilbud, der skal vurderes.

Tilbud, der foreslår en procentsats for stigning, der skal anvendes på de personer, som udfører kontrakten, tages i betragtning. De tilbud, som ikke foreslår en stigning, tildeles 0 point.

Inden for en frist på højst en måned fra indgåelsen af kontrakten og efter forhandling med arbejdstagernes repræsentanter præciseres de elementer i lønnen, som denne lønstigning finder anvendelse på. Den virksomhed, der tildeles kontrakten, bestræber sig endvidere på at indgå en aftale (overenskomst om hjemmehjælp i Ortuella kommune) med regler for arbejdsvilkårene for det personale, der udfører kontrakten.«

17      Den forelæggende ret nærer tvivl med hensyn til det omtvistede kriteriums forenelighed med EU-retten.

18      For det første ønsker den forelæggende ret oplyst, om dette kriterium gør det muligt at identificere »det økonomisk mest fordelagtige tilbud« som omhandlet i artikel 67, stk. 1, i direktiv 2014/24. Selv om den ordregivende myndighed i denne henseende har gjort gældende, at nævnte kriterium tilsigter at øge lønnen for det personale, som har ansvaret for leveringen af den tjenesteydelse, der er genstand for den omtvistede kontrakt, og dermed forbedre stabiliteten og kontinuiteten i leveringen af denne tjenesteydelse, synes det er være den forelæggende rets opfattelse, at forbindelsen mellem en sådan lønstigning og forbedringen af tjenesteydelsen er for hypotetisk til at kunne være afgørende for tildelingen af denne kontrakt.

19      For det andet har den forelæggende ret fremhævet, at det fremgår af 98. betragtning til direktiv 2014/24, at de sociale kriterier, der vælges til tildelingen af offentlige kontrakter, skal anvendes i overensstemmelse med direktiv 96/71. Det omtvistede kriterium kan udgøre forskelsbehandling, for så vidt som dette kriterium forpligter en virksomhed, der ønsker at øge sine chancer for at opnå den omtvistede kontrakt, til at betale de arbejdstagere, der skal gennemføre denne kontrakt, højere lønninger end dem, de modtager, hvilket kan udgøre en yderligere økonomisk byrde, som kan hindre afgivelsen af et tilbud.

20      For det tredje kan det omtvistede kriterium være uforholdsmæssigt og udgøre forskelsbehandling for økonomiske aktører, der ikke har tilstrækkelig kapacitet til at udbetale højere lønninger, selv om disse aktører kan indgive konkurrencedygtige tilbud med et godt forhold mellem pris og kvalitet på grund af lavere lønomkostninger.

21      For det fjerde ønsker den forelæggende ret oplyst, om det omtvistede kriterium udgør et indgreb i retten til kollektive forhandlinger, der er anerkendt i chartrets artikel 28, eftersom kollektiv forhandling, som indledes efter tildelingen af den omtvistede kontrakt, kan bevirke, at det personale, der skal gennemføre denne kontrakt, udelukkes fra anvendelsesområdet for den gældende overenskomst. En sådan forhandling kan ligeledes føre til lønulighed mellem arbejdstagere i samme virksomhed, som udfører identiske opgaver, men hvis løn varierer efter identiteten på modtageren af disse opgaver.

22      For det femte kan det omtvistede kriterium ligeledes være uforholdsmæssigt i lyset af det hermed forfulgte formål, eftersom den nye overenskomst, der er forhandlet efter tildelingen af den omtvistede kontrakt, kan bevirke, at lønstigningen lægges til grund ud over området for gennemførelsen af denne kontrakt, hvilket medfører et tab i forbindelse med kontraktens genstand omhandlet i artikel 67, stk. 3, i direktiv 2014/24.

23      På denne baggrund har Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (klagenævnet for udbud i den selvstyrende region Baskerlandet) besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»[1)]            [Giver] et kriterium for tildeling af en tjenesteydelseskontrakt såsom det beskrevne, som:

–        [tillægger] den stigning i lønsummen ud over den gældende overenskomst for sektoren, som tilbudsgiveren foreslår at anvende på de personer, der gennemfører kontrakten, [særlig betydning,]

og som

–        forpligter den valgte tilbudsgiver til efter kollektiv forhandling med arbejdstagernes repræsentanter at konkretisere, hvordan lønstigningen vil udmønte sig, og at tilstræbe at indgå en kollektiv overenskomst, hvis anvendelsesområde omfatter de ansatte, der er udpeget til at gennemføre kontrakten,

[mulighed for] at identificere det økonomisk mest fordelagtige tilbud som krævet i artikel 67, stk. 1, i direktiv [2014/24],

[2)]      [Er dette kriterium] til hinder for den frie udveksling af tjenesteydelser eller begrænsende for den frie konkurrence i strid med artikel 56 TEUF og [direktiv] [2014/24] og 96/71[?]

[3)]      [Er nævnte kriterium] i strid med retten til kollektiv forhandling som sikret ved artikel 28 i [chartret]?«

 Formaliteten vedrørende anmodningen om præjudiciel afgørelse

24      Det skal indledningsvis undersøges, om Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (klagenævnet for udbud i den selvstyrende region Baskerlandet) opfylder betingelserne for at kunne anses for en national ret som omhandlet i artikel 267 TEUF.

25      Det skal i denne forbindelse bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at Domstolen ved vurderingen af det forelæggende organs karakter af »ret«, hvilket spørgsmål udelukkende henhører under EU-retten, tager en hel række forhold i betragtning, nemlig om dette organ er oprettet ved lov, har permanent karakter, virker som obligatorisk retsinstans, anvender en kontradiktorisk sagsbehandling, træffer afgørelse på grundlag af retsregler, og om det er uafhængigt (dom af 20.9.2018, Montte, C-546/16, EU:C:2018:752, præmis 21 og den deri nævnte retspraksis).

26      For det første fremgår det i den foreliggende sag af forelæggelsesafgørelsen, at Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (klagenævnet for udbud i den selvstyrende region Baskerlandet) er et permanent og selvstændigt organ, som er oprettet ved en lovbestemmelse, og som træffer sine afgørelser på grundlag af udelukkende juridiske kriterier efter en kontradiktorisk procedure. Hvad nærmere angår selvstændigheden er det i nævnte afgørelse præciseret, at dette klagenævn hverken er undergivet hierarkiske bånd eller modtager instrukser udefra, og at det udøver sine opgaver objektivt, upartisk og fuldstændig uafhængigt.

27      For det andet har Domstolen med hensyn til karakteren af obligatorisk retsinstans som omhandlet i Domstolens praksis vedrørende artikel 267 TEUF allerede fastslået, at afgørelserne fra de organer i de selvstyrende regioner, hvis kompetence til at træffe afgørelse i klager om offentlige kontrakter ikke afhænger af parternes samtykke, er bindende for disse parter, selv om indgivelsen af en klage er fakultativ (jf. i denne retning dom af 20.9.2018, Montte, C-546/16, EU:C:2018:752, præmis 23 og 24 og den deri nævnte retspraksis).

28      Disse betragtninger drages ikke i tvivl af Domstolens praksis udledt af dom af 21. januar 2020, Banco de Santander (C-274/14, EU:C:2020:17), for så vidt som medlemmerne af dette organ, som den spanske regering har anført i sine skriftlige indlæg, har sikkerhed for uafsættelighed, hvilket er gennemført ved national lovgivning, og hvilket kun kan fraviges af grunde, der er udtrykkeligt fastsat i denne lovgivning.

29      Det følger heraf, at Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (klagenævnet for udbud i den selvstyrende region Baskerlandet) opfylder kriterierne for at kunne anses for en national ret som omhandlet i artikel 267 TEUF, og at de spørgsmål, som Domstolen er forelagt, kan antages til realitetsbehandling.

 Om de præjudicielle spørgsmål

 Det første spørgsmål

30      Det skal indledningsvis bemærkes, som det fremgår af nærværende doms præmis 14, at genstanden for den omtvistede kontrakt er levering af tjenesteydelser, der henhører under kategorien »[s]ociale tjenesteydelser uden indkvartering« (CPV-kode 8531 2000-9), som fremgår af bilag IV til lov om offentlige kontrakter, der ifølge den forelæggende ret svarer til bilag XIV til direktiv 2014/24.

31      I overensstemmelse med dette direktivs artikel 4, litra d), finder direktivet kun anvendelse på de kontrakter, der er opregnet i dette bilag XIV, hvis værdien af disse kontrakter udgør mindst den tærskel på 750 000 EUR, der er fastsat i denne bestemmelse.

32      I det foreliggende tilfælde fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at den omtvistede kontrakt har en anslået værdi på 166 250 EUR, som altså er lavere end denne tærskel. I medfør af forelæggelsesafgørelsen, og som den spanske regering har anført i retsmødet, havde den spanske lovgiver imidlertid til hensigt, at bestemmelserne i direktiv 2014/24 skulle finde umiddelbar og ubetinget anvendelse på kontrakter med en lavere værdi end nævnte tærskel. Ved vedtagelsen af artikel 145 i lov om offentlige kontrakter, sammenholdt med 47. tillægsbestemmelse til denne lov, som gennemfører artikel 67 i direktiv 2014/24 vedrørende tildelingskriterierne, besluttede denne lovgiver nærmere bestemt at udvide anvendelsesområdet for sidstnævnte bestemmelse til kontrakter med en lavere værdi end den pågældende tærskel.

33      Som det fremgår af fast retspraksis, har det, såfremt den i national ret valgte regulering af situationer, der ikke er omfattet af anvendelsesområdet for en EU-retsakt, på direkte og ubetinget vis er hentet fra denne retsakt, afgjort interesse for Unionen, at bestemmelser, der er hentet fra EU-retten, fortolkes ensartet. Det bliver således herved muligt at undgå senere fortolkningsuoverensstemmelser og at sikre en ensartet behandling af disse situationer og af de situationer, der er omfattet af de nævnte bestemmelsers anvendelsesområde (dom af 18.10.1990, Dzodzi, C-297/88 og C-197/89, EU:C:1990:360, præmis 36 og 37, og af 16.6.2022, Obshtina Razlog, C-376/21, EU:C:2022:472, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis).

34      Det følger heraf, at selv om den omtvistede kontrakt har en lavere værdi end den, der er fastsat i artikel 4, litra d), i direktiv 2014/24, er der afgjort interesse for, at Domstolen træffer afgørelse om det første forelagte spørgsmål.

35      Med dette spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 67, stk. 1, i direktiv 2014/24 skal fortolkes således, at et kriterium for tildeling af en offentlig kontrakt på sociale tjenesteydelser uden indkvartering, som ud over det niveau, der følger af anvendelsen af den gældende overenskomst i sektoren, tager hensyn til forøgelsen af den lønsum, som tilbudsgiveren foreslår at anvende på de ansatte, der udfører kontrakten, giver den ordregivende myndighed mulighed for at identificere det økonomisk mest fordelagtige tilbud som omhandlet i denne bestemmelse.

36      I første række bestemmer artikel 67, stk. 1, i direktiv 2014/24, sammenholdt med 89. betragtning til dette direktiv, at de ordregivende myndigheder overordnet støtter sig på kriteriet om det økonomisk mest fordelagtige tilbud for at tildele offentlige kontrakter.

37      Ifølge artikel 67, stk. 2, skal dette kriterium vurderes ud fra den ordregivende myndigheds synspunkt på grundlag af pris eller omkostninger efter en tilgang baseret på omkostningseffektivitet, og det kan tage hensyn til det bedste forhold mellem pris og kvalitet, som skal vurderes på grundlag af kriterier, herunder kvalitative, miljømæssige og/eller sociale aspekter i forbindelse med genstanden for den pågældende offentlige kontrakt. Sammenholdt med 90. og 92. betragtning til direktiv 2014/24 anføres i denne bestemmelses litra a)-c) en ikke-udtømmende liste over kriterier og tildelingskriterier, der kan anvendes, herunder bl.a. sociale aspekter.

38      Det følger heraf, at eftersom dette direktivs artikel 67, stk. 2, ikke opregner en udtømmende liste over tildelingskriterier, kan den ordregivende myndighed fastsætte tildelingskriterier, der omfatter sociale aspekter, for så vidt som kriterierne vedrørende disse aspekter vedrører den pågældende offentlige kontrakts genstand.

39      Det skal i denne henseende bemærkes, at Domstolen har fastslået, at de ordregivende myndigheder kan vælge tildelingskriterier, som er baseret på sociale hensyn, og som kan vedrøre brugerne eller modtagerne af de tjenesteydelser, der er omfattet af kontrakten, men også andre personer (jf. i denne retning dom af 10.5.2012, Kommissionen mod Nederlandene, C-368/10, EU:C:2012:284, præmis 85).

40      Det skal følgelig afgøres, om et tildelingskriterium, der som det omtvistede kriterium tager hensyn til en forøgelse af lønsummen for det personale, der udfører den offentlige kontrakt, som går ud over det niveau, der følger af anvendelsen af den gældende overenskomst i sektoren, kan henhøre under »sociale aspekter vedrørende den pågældende offentlige kontrakts«.

41      Som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 36 og 37 i forslaget til afgørelse, skal det, eftersom tildelingskriteriet vedrører den forøgelse af lønsummen, som tilbudsgiveren foreslår at anvende på de personer, der udfører kontrakten, i forhold det lønniveau, der følger af anvendelsen af overenskomsten i sektoren, fastslås, at dette kriterium i lyset af selve sin art vedrører »sociale aspekter« som omhandlet i artikel 67, stk. 2, i direktiv 2014/24, idet dette begreb skal forstås i bred forstand.

42      I anden række skal det, for at den ordregivende myndighed kan identificere det økonomisk mest fordelagtige tilbud ved hjælp af et tildelingskriterium vedrørende et »socialt aspekt«, fremhæves, at et sådant kriterium desuden skal overholde de øvrige betingelser, der er fastsat i dette direktivs artikel 67, stk. 2-5, sammenholdt med 90. og 92. betragtning hertil, dvs. bl.a. knytte sig til kontraktens genstand og ikke give den ordregivende myndighed ubegrænset valgfrihed.

43      Det skal i denne henseende bemærkes, at den forelæggende ret kun nærer tvivl om, dels hvorvidt forbindelsen mellem kontraktens genstand og det omtvistede kriterium er for generel til at muliggøre tildelingen af den omtvistede kontrakt, dels den eventuelle tilsidesættelse af princippet om ligebehandling af tilbudsgiverne, som dette kriterium medfører.

44      For det første fremgår det i denne sammenhæng med hensyn til forbindelsen mellem det omtvistede kriterium og kontraktens genstand af artikel 67, stk. 3, i direktiv 2014/24, sammenholdt med 97. betragtning til hertil, at tildelingskriterier anses for at knytte sig til den offentlige kontrakts genstand, når de vedrører tjenesteydelser, der skal leveres for så vidt angår ethvert aspekt og ethvert trin i deres livscyklus, herunder faktorer, der indgår i den specifikke proces med levering af disse tjenesteydelser, også selv om disse faktorer ikke udgør en del af deres materielle indhold.

45      Den vide ordlyd af denne bestemmelse udelukker således ikke, at en ordregivende myndighed i en given situation med et kriterium for tildeling af en kontrakt vedrørende sociale tjenesteydelser uden indkvartering tager hensyn til den forøgelse af lønsummen, som tilbudsgiveren foreslår at anvende på det personale, der udfører kontrakten, i forhold til de lønninger, der følger af anvendelsen af overenskomsten i sektoren.

46      Det fremgår af nærværende doms præmis 44, at kravet om en forbindelse mellem det omtvistede kriterium og genstanden for den omtvistede kontrakt således skal vurderes under hensyntagen til de særlige karakteristika ved den tjenesteydelse, der er genstand for kontrakten. I det foreliggende tilfælde skal det, selv om det tilkommer den forelæggende ret at vurdere, om der foreligger en sådan forbindelse, bemærkes, at denne kontrakt er kendetegnet ved dels den store intensitet af den arbejdskraft, kontrakten kræver, dels ved den ordregivende myndigheds vanskeligheder med at tilbyde en varig tjenesteydelse af god kvalitet til de personer, der er modtagere heraf, dvs. ugunstigt stillede og sårbare personer.

47      Som generaladvokaten har anført i punkt 46 og 48 i forslaget til afgørelse, skal det fastslås, at det vederlag, som tilslagsmodtageren modtager for ydelsen af den tjenesteydelse, som den pågældende leverer, i vid udstrækning fastsættes på grundlag af lønudgifterne til det personale, der udfører tjenesteydelsen, hvorfor det omtvistede kriterium knytter sig til kontraktens genstand. I en kontrakt af denne art er det desuden ikke urimeligt at finde, at et tildelingskriterium, hvorved der tages hensyn til et mere gunstigt vederlag til det personale, der udfører kontrakten, end det, der er fastsat ved den gældende overenskomst, kan bidrage til denne genstand ved at forbedre tjenesteydelsens kvalitet, tilgængelighed og kontinuitet for modtagerne af denne tjenesteydelse, dvs. ugunstigt stillede og sårbare personer, eftersom en mere fordelagtig løn kan gøre det personale, der udfører kontrakten, trofast, og gøre det muligt at ansætte mere kvalificeret personale.

48      Denne fortolkning understøttes i øvrigt af artikel 76, stk. 2, i direktiv 2014/24, som med hensyn til de sociale tjenesteydelser, der er opregnet i bilag XIV til dette direktiv, foreskriver, at de ordregivende myndigheder kan tage hensyn til behovet for at sikre tjenesteydelsernes kvalitet, kontinuitet, adgangsmuligheder, tilgængelighed og omfang samt de forskellige brugeres, herunder dårligt stillede og sårbare gruppers, særlige behov.

49      Den ordregivende myndighed kunne ved ud over det niveau, der følger af anvendelsen af den gældende overenskomst i sektoren, at tage hensyn til den forøgelse af lønsummen, som tilbudsgiveren foreslår at anvende på det personale, der udfører kontrakten, således fremme en øget kvalitet, kontinuitet og tilgængelighed af de sociale tjenesteydelser uden indkvartering, der er genstand for den omtvistede kontrakt.

50      For det andet skal følgende bemærkes med hensyn til den forelæggende rets tvivl vedrørende den eventuelle tilsidesættelse af princippet om ligebehandling af tilbudsgiverne, som forårsages af det omtvistede kriterium, for så vidt som dette kriterium yder ufordelagtig behandling af tilbudsgivere, som har ringere evne til at udbetale lønninger, der er højere end det i den gældende overenskomst foreskrevne – såsom små og mellemstore virksomheder, der dog kan afgive konkurrencedygtige tilbud som følge af deres lavere lønudgifter.

51      I overensstemmelse med artikel 67, stk. 4, i direktiv 2014/24, sammenholdt med 90. betragtning til dette direktiv, bevirker tildelingskriterierne ikke, at den ordregivende myndighed gives ubegrænset valgfrihed. Disse kriterier skal nemlig sikre, at gennemsigtighedsprincippet, princippet om forbud mod forskelsbehandling og ligebehandlingsprincippet overholdes ved tildelingen af kontrakter, således at der kan foretages en objektiv sammenligning af tilbuddenes værdi.

52      I henhold til artikel 18, stk. 1, første afsnit, i direktiv 2014/24 skal de ordregivende myndigheder behandle økonomiske aktører ens og uden forskelsbehandling. Ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling har til formål at begunstige udviklingen af en sund og effektiv konkurrence mellem de tilbudsgivere, der deltager i et offentligt udbud. Tilbudsgiverne skal i overensstemmelse med disse principper behandles lige, både når de udarbejder deres tilbud, og når den ordregivende myndighed vurderer tilbuddene (jf. i denne retning dom af 13.6.2024, BibMedia, C-737/22, EU:C:2024:495, præmis 30). Disse principper kræver, at ensartede situationer ikke må behandles forskelligt, og forskellige situationer ikke behandles ens, medmindre forskelsbehandlingen er objektivt begrundet (dom af 6.10.2021, Conacee, C-598/19, EU:C:2021:810, præmis 36).

53      Dette direktivs artikel 18, stk. 1, andet afsnit, bestemmer endvidere, at den ordregivende myndighed ikke må vedtage tildelingskriterier, som uretmæssigt favoriserer visse økonomiske aktører eller stiller dem mindre gunstigt som følge af særlige egenskaber, eller som skaber kunstige hindringer for visse aktører.

54      I det foreliggende tilfælde skal det imidlertid fastslås, at Domstolen ikke råder over oplysninger, som gør det muligt at fastslå, om det omtvistede kriterium kan skabe en sådan forskelsbehandling i forhold til visse aktører, herunder små og mellemstore virksomheder.

55      Selv om det påhviler den forelæggende ret at foretage denne undersøgelse, skal det imidlertid bemærkes, at undersøgelsen skal foretages i lyset af den dokumentation, som den ordregivende myndighed rådede over ved fastlæggelsen af sine behov, og til eventuelle høringer af brugerne eller modtagerne af tjenesteydelsen og det personale, som udfører denne, som denne myndighed har kunnet gennemføre på forhånd, samt eventuelle forudgående markedsundersøgelser, som den har kunnet foretage, eller ethvert dokument, som gør det muligt at underbygge en udelukkelsesvirkning forårsaget af et sådant tildelingskriterium.

56      Henset til ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 67, stk. 1, i direktiv 2014/24 skal fortolkes således, at et kriterium for tildeling af en offentlig kontrakt på sociale tjenesteydelser uden indkvartering, som ud over det niveau, der følger af anvendelsen af den gældende overenskomst i sektoren, tager hensyn til forøgelsen af den lønsum, som tilbudsgiveren foreslår at anvende på de ansatte, der udfører kontrakten, giver den ordregivende myndighed mulighed for at identificere det økonomisk mest fordelagtige tilbud som omhandlet i denne bestemmelse.

 Det andet spørgsmål

57      Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om direktiv 96/71 og artikel 56 TEUF skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for et kriterium for tildeling af en offentlig kontrakt på sociale tjenesteydelser uden indkvartering, som ud over det niveau, der følger af anvendelsen af den gældende overenskomst i sektoren, tager hensyn til forøgelsen af den lønsum, som tilbudsgiveren foreslår at anvende på de ansatte, der udfører denne kontrakt.

58      Den spanske regering og Europa-Kommissionen har fremsat en formalitetsindsigelse i forhold til dette spørgsmål, idet de har gjort gældende, at tvisten i hovedsagen ikke er kendetegnet ved noget grænseoverskridende element, og at dette element er nødvendigt for fortolkningen af såvel artikel 56 TEUF som direktiv 96/71. For det første har ingen tilbudsgiver, som har hjemsted på en anden medlemsstats område end den, hvorunder den ordregivende myndighed hører, nemlig deltaget i proceduren for indgåelsen af den omtvistede kontrakt, for det andet er den ydelse, der er genstand for denne kontrakt, ikke en grænseoverskridende levering af tjenesteydelser, der involverer udstationering af arbejdstagere, og for det tredje er kontraktens art og dennes lave værdi ikke kendetegnet ved et grænseoverskridende element.

59      Det skal i denne henseende bemærkes, at den omtvistede kontrakt, som det fremgår af nærværende doms præmis 14 og 15, er en kontrakt vedrørende sociale tjenesteydelser uden indkvartering, hvis værdi, der udgør 166 250 EUR, ikke når den tærskel, der er fastsat i artikel 4, litra d), i direktiv 2014/24. Som det fremgår af 114. betragtning til dette direktiv, har tjenesteydelser af denne art en begrænset grænseoverskridende dimension, eftersom de leveres i en særlig sammenhæng, som er meget forskellig fra medlemsstat til medlemsstat som følge af forskellige kulturelle traditioner, i et sådant omfang at de normalt ikke vil være af interesse for udbydere fra andre medlemsstater, medmindre der er konkrete tegn på det modsatte, som f.eks. ved EU-finansiering af grænseoverskridende projekter.

60      Det skal i denne forbindelse bemærkes, at en klar grænseoverskridende interesse ikke hypotetisk kan udledes af visse oplysninger, som rent abstrakt betragtet kunne udgøre holdepunkter til støtte herfor, men positivt skal fremgå af en konkret vurdering af den pågældende kontrakts omstændigheder. Den forelæggende ret kan nærmere bestemt ikke nøjes med at fremlægge oplysninger for Domstolen, som giver grundlag for ikke at udelukke en klar grænseoverskridende interesse, men skal tværtimod afgive de oplysninger, der kan godtgøre den grænseoverskridende interesses eksistens (dom af 6.10.2016, Tecnoedi Costruzioni, C-318/15, EU:C:2016:747, præmis 22).

61      Den forelæggende ret har i forelæggelsesafgørelsen ikke angivet nogen konkret indikation, der godtgør et grænseoverskridende element.

62      I en sådan sammenhæng tilkommer det endvidere den forelæggende ret i overensstemmelse med kravene i artikel 94 i Domstolens procesreglement at oplyse Domstolen om, på hvilken måde tvisten – på trods af, at den er af rent intern karakter – frembyder en tilknytning til de EU-retlige bestemmelser om de grundlæggende friheder, som gør den ønskede præjudicielle fortolkning nødvendig for afgørelsen af denne tvist (dom af 15.11.2016, Ullens de Schooten, C-268/15, EU:C:2016:874, præmis 55, og af 14.7.2022, ASADE, C-436/20, EU:C:2022:559, præmis 47).

63      Det skal fastslås, at den forelæggende ret ikke har forklaret, hvorfor der på trods af den rent interne karakter af den tvist, der verserer for den, skal foretages en fortolkning af artikel 56 TEUF. Den forelæggende ret har nærmere bestemt ikke udtrykkeligt gjort gældende, at den befinder sig i en af de situationer, der er omhandlet i præmis 50-53 i dom af 15.11.2016, Ullens de Schooten (C-268/15, EU:C:2016:874).

64      Det følger heraf, at det andet præjudicielle spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling.

 Det tredje spørgsmål

65      Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om chartrets artikel 28 skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for et kriterium for tildeling af en offentlig kontrakt på sociale tjenesteydelser uden indkvartering, hvorved der ud over det niveau, der følger af anvendelsen af den gældende overenskomst i sektoren, tages hensyn til den forøgelse af lønsummen, som tilbudsgiveren foreslår at anvende på det personale, der udfører kontrakten, og hvorved denne tilbudsgiver efter en kollektiv forhandling med repræsentanterne for dette personale forpligtes til at præcisere de lønelementer, som denne lønstigning vedrører, samt til at bestræbe sig på at indgå en overenskomst, der finder anvendelse på nævnte personale.

66      Det skal indledningsvis bemærkes, at det følger af chartrets artikel 51, stk. 1, at chartrets bestemmelser udelukkende er rettet til medlemsstaterne, når de gennemfører EU-retten. Begrebet »gennemførelse af EU-retten« forudsætter, at der foreligger en tilknytning mellem en EU-retsakt og den omhandlede nationale foranstaltning, som går ud over den beslægtethed, der måtte findes mellem de omhandlede områder, eller den indirekte virkning, som et område kan have på et andet (dom af 28.11.2024, PT (Aftale mellem anklagemyndigheden og gerningsmanden til en lovovertrædelse), C-432/22, EU:C:2024:987, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis).

67      Det skal i denne henseende bemærkes, at det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at lov om offentlige kontrakter, som finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, er den lovgivningsmæssige retsakt, der gennemførte direktiv 2014/24 i national ret. Som det fremgår af nærværende doms præmis 30-34, forholder det sig således, at selv om værdien af den omtvistede kontrakt er lavere end den tærskel, der er fastsat i artikel 4, litra d), i direktiv 2014/24, følger det af artikel 145 i lov om offentlige kontrakter, sammenholdt med 47. tillægsbestemmelse til denne lov, og som den spanske regering har bekræftet i retsmødet, at national lovgivning, for så vidt angår løsningerne heri af situationer, der ikke er dækket af dette direktiv, umiddelbart og ubetinget overholder de i nævnte direktiv fastlagte løsninger, hvorfor chartrets artikel 28, som generaladvokaten har anført i punkt 23 i forslaget til afgørelse, ikke finder anvendelse.

68      Det skal bemærkes, at det følger af denne bestemmelse, at arbejdstagere og arbejdsgivere eller deres respektive organisationer i overensstemmelse med EU-retten og national lovgivning og praksis bl.a. har ret til at forhandle og indgå kollektive overenskomster på passende niveauer.

69      Henset til gældende EU-ret på dette område og navnlig artikel 152, stk. 1, TEUF, som bestemmer, at Unionen »anerkender og fremmer arbejdsmarkedsparternes rolle på EU-plan under hensyntagen til de nationale systemers forskelligartede karakter« og »letter dialogen mellem dem og respekterer deres uafhængighed«, skal det bemærkes, at chartrets artikel 28 forudsætter disse parters uafhængighed. Denne uafhængighed indebærer, at under den fase, hvor nævnte parter forhandler om en aftale, råder de selv fuldt ud over denne fase og kan føre drøftelser og handle frit uden at modtage styring eller instruktioner fra nogen og navnlig ikke fra medlemsstaterne eller EU-institutionerne (jf. i denne retning dom af 15.12.2022, TimePartner Personalmanagement, C-311/21, EU:C:2022:983, præmis 72 og den deri nævnte retspraksis).

70      Det følger heraf, at arbejdsmarkedets parter råder over en vid skønsmargen ikke blot ved valget af, hvilket bestemt formål blandt andre der ønskes forfulgt på området for socialpolitik og beskæftigelse, men også ved valget af, hvilke foranstaltninger der kan opfylde det (dom af 15.12.2022, TimePartner Personalmanagement, C-311/21, EU:C:2022:983, præmis 73 og den deri nævnte retspraksis).

71      Da retten til at føre kollektive forhandlinger er en bestanddel af EU-retten, skal den inden for sit anvendelsesområde udøves i overensstemmelse med denne. Selv om arbejdsmarkedets parter således råder over en vid skønsmargen i forbindelse med forhandlingen og indgåelsen af overenskomster, er denne skønsmargen begrænset af forpligtelsen til at sikre overholdelsen af EU-retten (dom af 15.12.2022, TimePartner Personalmanagement, C-311/21, EU:C:2022:983, præmis 74 og 75 og den deri nævnte retspraksis).

72      I det foreliggende tilfælde fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at det omtvistede kriterium dels blot kræver, at tilbudsgiveren inden for en maksimal frist på en måned fra kontraktens indgåelse og efter forhandling med personalerepræsentanterne præciserer de lønelementer, hvorpå lønstigningen finder anvendelse, og dels pålægger tilslagsmodtageren at bestræbe sig på at indgå en aftale om arbejdsvilkårene for det personale, der er tilknyttet kontrakten.

73      Ingen af de to led af dette kriterium skader arbejdsmarkedsparternes respektive uafhængighed under overenskomstforhandlingerne.

74      Som generaladvokaten har anført i punkt 70 i forslaget til afgørelse, tilsigter det omtvistede kriterium frem for at skade retten til kollektiv forhandling for henholdsvis den tilslagsmodtagende arbejdsgiver og repræsentanterne for det personale, der skal udføre kontrakten, nemlig at lette dialogen mellem arbejdsmarkedets parter og dermed fremme udøvelsen af denne rettighed, idet dette kriterium blot pålægger tilslagsmodtageren en indsatsforpligtelse, således at den pågældende bestræber sig på at indgå en overenskomst med repræsentanterne for det personale, der er tilknyttet gennemførelsen af kontrakten, uden at det griber ind i sidstnævntes ret til deltage i fastlæggelsen lønstigningens elementerne og arbejdsvilkårene. Det krav, som følger af dette tildelingskriterium, og som består i, at tilslagsmodtageren har pligt til at forhandle elementerne i lønstigningen med repræsentanterne for det personale, der er tilknyttet gennemførelsen af en offentlig kontrakt, i medfør af et tilsagn anført i den pågældendes tilbud, kan ikke umiddelbart tvinge disse repræsentanter til at acceptere alle forslag i tilbudsgiverens tilbud inden for den ved tildelingskriteriet fastsatte frist, hvilket det imidlertid tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.

75      Med hensyn til den forelæggende rets tvivl vedrørende det forhold, at indgåelsen af en sådan overenskomst kan føre til, at der indføres en lønforskel mellem det personale, der skal udføre den omtvistede kontrakt, og det personale, der skal udføre en tilsvarende kontrakt, for så vidt som førstnævnte begunstiges af mere fordelagtige lønelementer, skal det endelig fastslås, at forelæggelsesafgørelsen ikke indeholder nogen oplysning om det omtvistede kriteriums konkrete virkninger på aflønningen af personalet inden for den virksomhed, der tildeles denne kontrakt. Domstolen er følgelig ikke tilstrækkeligt oplyst til at kunne behandle dette aspekt af den forelæggende rets tvivl.

76      På baggrund af ovenstående betragtninger skal det tredje spørgsmål besvares med, at chartrets artikel 28 skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke er til hinder for et kriterium for tildeling af en offentlig kontrakt på sociale tjenesteydelser uden indkvartering, hvorved der ud over det niveau, der følger af anvendelsen af den gældende overenskomst i sektoren, tages hensyn til den forøgelse af lønsummen, som tilbudsgiveren foreslår at anvende på det personale, der udfører kontrakten, og hvorved denne tilbudsgiver efter en kollektiv forhandling med repræsentanterne for dette personale forpligtes til at præcisere de lønelementer, som denne lønstigning vedrører, samt til at bestræbe sig på at indgå en overenskomst, der finder anvendelse på nævnte personale.

 Sagsomkostninger

77      Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret:

1)      Artikel 67, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU af 26. februar 2014 om offentlige udbud og om ophævelse af direktiv 2004/18/EF

skal fortolkes således, at

et kriterium for tildeling af en offentlig kontrakt på sociale tjenesteydelser uden indkvartering, som ud over det niveau, der følger af anvendelsen af den gældende overenskomst i sektoren, tager hensyn til forøgelsen af den lønsum, som tilbudsgiveren foreslår at anvende på de ansatte, der udfører kontrakten, giver den ordregivende myndighed mulighed for at identificere det økonomisk mest fordelagtige tilbud som omhandlet i denne bestemmelse.

2)      Artikel 28 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke er til hinder for et kriterium for tildeling af en offentlig kontrakt på sociale tjenesteydelser uden indkvartering, hvorved der ud over det niveau, der følger af anvendelsen af den gældende overenskomst i sektoren, tages hensyn til den forøgelse af lønsummen, som tilbudsgiveren foreslår at anvende på det personale, der udfører kontrakten, og hvorved denne tilbudsgiver efter en kollektiv forhandling med repræsentanterne for dette personale forpligtes til at præcisere de lønelementer, som denne lønstigning vedrører, samt til at bestræbe sig på at indgå en overenskomst, der finder anvendelse på nævnte personale.

Underskrifter

---

*      Processprog: spansk.