Udbudseksperter og anti-korruptionsorganisationer har analyseret offentligt indkøb under COVID19-pandemien, og resultatet er bekymrende. Offentlige indkøb blev, af naturlige årsager, hastet igennem, når kriseberedskabet fik akut brug for håndsprit, testudstyr og værnemidler. I flere tilfælde uden den sædvanlige konkurrence og gennemsigtighed. Blev en kattelem for korruption åbnet under corona-krisen, hvor offentlige indkøbere holdt kortene tættere til kroppen på bekostning af transparens?
(Read the article in English: Expert: “Procurement frameworks were challenged by the COVID19 crisis” – corruption could flourish)
Da COVID19 begyndte at vise sit grimme ansigt i foråret 2020, stod de offentlige indkøbere i en yderst vanskelig situation, hvor værnemidler, håndsprit og testudstyr på kort tid overhalede indkøb af bleer og almindelige rengøringsartikler indenom.
Ifølge organisationen Organized Crime and Corruption Reporting Project (OCCRP) blev der i flere lande, som typisk indtager duksepladserne på Transparency Internationals Corruption Perception Index, pludselig holdt tæt med informationerne om de igangværende indkøb af værnemidler m.m. Også i Danmark, der ellers indtager en delt førsteplads på den fornemme liste.
OCCRP oprettede i starten af pandemien en database over offentlige investeringer i beskyttelsesudstyr mv., og i flere tilfælde manglede der detaljer om de tildelte kontrakter. Information om priser og involverede virksomheder var bl.a. udeladt. Argumentet for manglende gennemsigtighed var typisk behovet for ikke at underminere forhandlingssituationer med potentielle leverandører.
Den manglende gennemsigtighed harmonerer naturligvis ikke særligt godt med udbudslovens principper for gennemsigtighed og ligebehandling, som dog har undtagelser for særligt hastende tilfælde, hvor udbud med forhandling uden forudgående offentliggørelse f.eks. kan anvendes. Det fremgår bl.a. af Europa-Kommissionens vejledning om anvendelse af rammen for offentlige udbud i forbindelse med covid-19-krisesituationen.
Men spørgsmålet er, om de hurtigt foretagne indkøb i det offentlige risikerer at åbne døren på klem for korruption ifm. tildeling af kontrakter? Heldigvis er der endnu ikke noget, der tyder på, at sidstnævnte har været tilfældet ifm. offentlige udbud i Danmark under COVID19-pandemien, men flere udtrykker bekymring for potentialet. Og der dukker da også stille og roligt sager op rundt omkring i verden, f.eks. i Filippinerne, hvor OCCRP og Rappler har afdækket mistænkelige forhold ifm. offentlige indkøb af medicinske varer til overpris.
I FN’s ”Guidebook on anti-corruption in public procurement and the management of public finances” (2013), understreges det bl.a. i resuméet, hvor vigtigt det er med transparens og konkurrence i offentligt indkøb, hvis artikel 9 i FN’s anti-korruptionskonvention skal overholdes: ”A procurement system that lacks transparency and competition is the ideal breeding ground for corrupt behaviour and thus most important international codes on anti- corruption and public procurement rest heavily upon these fundamental principles, in order to discourage corruption.”
På Nohrcons internationale udbudskonference ”Nordic Public Procurement Forum”, d. 8. september 2021, forklarede en af verdens førende udbudseksperter, Professor Emerita, Sue Arrowsmith, fra University of Nottingham, at der både er behov for en anelse mere diskretion, når offentlige indkøbere forhandler med potentielle leverandører ved akutte indkøb, men også en del mere informationstransparens, både under tildelingsproceduren og efter at kontrakterne er blevet tildelt.
Konklusionen bunder i en omfattende analyse af offentlige udbud under COVID19, hvor forskerne kiggede på udbudsregulering og data indsamlet ifm. konkrete cases fra Italien, UK, USA, Brasilien, Colombia, Indien, Singapore, Sydafrika, Nigeria og Kina – opsummeret i den kommende bog “Public Procurement Regulation in (a) Crisis? – Global Lessons from the COVID-19 Pandemic”. Forskellige lande med forskellige udbudsregler og reaktioner på krisen – men udfordringerne var stort set de samme.
Analysen viste bl.a., hvordan andelen af direkte tildeling af udbudskontrakter efter forhandling uden forudgående offentliggørelse (a negotiated procedure without prior publication) blev anvendt i langt højere grad, lige så snart pandemien ramte, og efterspørgslen på specifikke produkter steg eksplosivt på kort tid.
Direkte ordretildelinger uden konkurrence er ifølge EU-Kommissionen juridisk gyldige ”i strengt nødvendigt omfang, hvis tvingende grunde som følge af begivenheder, som den ordregivende myndighed ikke har kunnet forudse, gør det umuligt at overholde fristerne for offentlige udbud, begrænsede udbud eller udbud med forhandling.” Det diskuteres dog stadig, hvor længe det så var aktuelt at benytte de direkte ordretildelinger – for hvor længe kan noget betegnes som uforudsigeligt, når pandemien trækker ud?
Ifølge Sue Arrowsmith burde offentlige indkøbere være forpligtet i henhold til EU-lovgivningen til at begrunde årsagerne til de direkte tildelinger mere åbent og mere detaljeret, og til at inkludere flere detaljer i den formelle rapport om hver tildelingsprocedure om de anvendte processer (herunder hvorfor specifikke leverandører blev valgt til at forhandle med) uden nødvendigvis at forhindre diskretion under forhandlingssituationen.
Derudover kan ”open contracting”, hvor al udbudsinformation gøres frit tilgængelig online i en systematisk og mere anvendelig form, bringes i spil for at øge transparens. Open Contracting Data Standarden gør det muligt at følge en kontraktproces fra planlægning og udbud, til tildeling, kontrakt og implementering gennem et unikt ID og kan f.eks. være med til at finde mønstre i (potentielt mistænkelige) leverandørsamarbejder og dermed forhindre/afdække korruption, og i sidste ende skabe større tillid til håndteringen af de offentlige investeringer – også i krisesituationer i sundhedsvæsenet, som Paraguay er et godt eksempel på.
Det sydamerikanske lands åbne tilgang til kriseindkøb under pandemien, resulterede ikke kun i øget borgerinvolvering, men også priser på beskyttelsesudstyr, der blev ti gange billigere, og tilbud der blev modtaget ti gange hurtigere end normalt. Og måske vigtigst af alt; borgernes tillid til det offentlige indkøb kunne genoprettes – og det er jo trods alt deres skattekroner, der investeres.
Men kan mere diskretion stadig ikke føre til potentiel korruption, som FN tidligere advarede imod, selvom åbenheden øges på bagkant? Ifølge Judge Marc Steiner fra Swiss Federal Administrative Court, som også talte på Nordic Public Procurement Forum, så afhænger potentialet for korruption af de juridiske rammer og de offentlige institutioners ”modenhed”.
Hvis man f.eks. vil opnå innovation og bæredygtighed igennem offentlige udbud, så er de offentlige indkøbere nødt til at have et vist råderum for diskretion og markedsafsøgning – for ellers er udviklingen så godt som død. I Sverige er det tydeligvis ikke noget problem at anvende en sofistikeret blanding af tildelingskriterier, der tillader diskretion. Men det er klart, at det er vanskeligere at indføre bæredygtighedspolitikker, og derfor er der brug for tilpassede koncepter i lande, der har tendens til en langt højere grad af korruption i forvejen.
Med offentlige indkøb for over 300 milliarder kroner om året i DK, så er det desværre ikke utænkeligt, at der på et eller andet tidspunkt puttes penge i de forkerte lommer. Som Marc Steiner og medforfatter Elisabeth Lang tidligere har pointeret, så kan selv WTO blive så godt som enig med Transparency International om, at få offentlige aktiviteter skaber større fristelser eller giver flere muligheder for korruption end offentlige indkøb – parafraserende FN’s overskrift i indledningen af deres tidligere nævnte guidebook; ”Public procurement as a major risk area for corruption”. Om korruption blev en stigende tendens inden for offentlige indkøb under COVID19-pandemien vil dog være vanskeligt at måle, men de tilfælde, der måtte være, skal frem i lyset.
Hurtig sagsbehandling ifm. offentlige udbud kan også have andre negative effekter. I nogle tilfælde var det nemlig ikke kun kontraktindgåelse, der blev hastet igennem, men også kontraktopsigelse. De danske regioner så sig i hvert fald nødsaget til at smide vinderen af et udbud af hurtigtest på porten kun en uge inde i kontraktperioden efter skandaløse eksempler på brud på datasikkerhedsregler og uhygiejniske forhold.
En midlertidig aftale med en anden leverandør blev hastet igennem – og ifølge Berlingske blev det diskuteret flittigt, om det vindende tilbud havde været urealistisk lavt, når det lå 2/3 under den nærmeste tilbudsgivende konkurrent. Region Midtjyllands koncerndirektør var i hvert fald ikke bleg for at indrømme, at økonomi har vejet tungt i udbudsmaterialet – og måske også for tungt.
Omvendt har der i andre tilfælde ikke været tilstrækkeligt med fokus på omkostningerne, når offentlige kontrakter er blevet indgået. Professor i offentlige udbud på RUC, Ole Helby Petersen, retter ifølge Sundhedsmonitor.dk i hvert fald en skarp kritik af den politiske beslutning bag kontraktforløbet til vaccine-tilvalgsordningen, som aldrig blev sendt i offentligt udbud, og hvor regningen nu lyder på lige knap en kvart milliard kr.
Ifølge SCM.dk, mener Jens Brøndberg, chef for Koncernindkøb i Region Hovedstaden, der fik ansvaret for indkøb af værnemidler til hele den danske sundhedssektor, at offentligt indkøb, som konsekvens af COVID19-pandemien, har skiftet fra et fokus på udbudsprocessen til optimering af hele forsyningskæden.
Den nye ”Styrelse for Forsyningssikkerhed” (SFOS) er et godt tegn på dette. Styrelsen skal sikre en effektiv og sikker forsyning af kritiske værnemidler til sundhedssektoren, med Region Hovedstaden som operationelt ansvarlig for indkøb, logistik og distribution af værnemidler.
Et af problemerne under COVID19-pandemien var ifølge den svenske advokat Erik Gadman, fra Gernandt & Danielsson, som også holdt oplæg på Nordic Public Procurement Forum, at useriøse (rogue) tilbudsgivere så deres snit til at tjene nogle hurtige penge, uden at levere det de stillede i udsigt, eller af en lavere kvalitet. Det kan også være en af årsagerne til, at regeringen herhjemme har sat fokus på øget lagerbeholdning og egenproduktion.
Ifølge Sue Arrowsmith er et andet vigtigt læringspunkt – for lovgiverne – at vi bør skelne imellem offentligt indkøb under kriser (crisis procurement) og almindeligt akut indkøb i det offentlige (Regular urgent procurement).
EU’s udbudsdirektiv fra 2014, som er nationalt implementeret i medlemslandene, i Danmark med udbudsloven (2016), har som nævnt allerede anvisninger for akutte indkøb, men Sue Arrowsmith mener, at der er behov for separate tilføjelser om kriser i udbudslovgivningen som supplement til de eksisterende afsnit om (særligt) hastende tilfælde. Lignende afsnit ses bl.a. i forsvars- og sikkerhedsdirektivet.
EU-Kommissionen forsøgte ellers at vejlede medlemslandene ift. de muligheder og den fleksibilitet, der allerede eksisterer inden for den lovgivningsmæssige ramme for offentlige udbud, men ved at tilføje en specifik bestemmelse om kriser vil der være faste standarder at tage udgangspunkt i fremadrettet, mener Sue Arrowsmith. Det vil være vigtigt for medlemsstater, der påberåber sig krisebestemmelsen, at give præcise beskrivelser af omfanget og tidsrammen for brug af krisebestemmelsen, med regelmæssige tjek for at se om brugen af bestemmelsen stadig er nødvendig.
I Danmark er det ikke så tit, at vi oplever tilfælde af bestikkelse, bedrag, svindel og korruption ifm. offentlige indkøb, men de findes desværre – også i sundhedsvæsenet ifølge jv.dk. Og som flere organisationer og eksperter på konferencen Nordic Public Procurement Forum er inde på, så kan kriser som COVID19-pandemien udnyttes, og det er derfor op til lovgiverne og de offentlige instanser at forsøge at fastlægge nogle rammer, der kan gøre adgangen til kattelemmen lidt sværere – for at lukke den helt i er nok ikke realistisk, selv i et velfungerende samfund som vores.
Denne artikel er en del af Nohrcons temaserie “Humbug“. Tilmeld dig nyhedsbrevet, hvis du vil læse flere artikler om emnet.
Vi bruger cookies til at forbedre hjemmesiden og din brugeroplevelse. Læs mere om vores brug af cookies og vores privatlivspolitik.